Prohibición del Mandato Imperativo (artículo 201 de la Constitución de 1999)

Prohibición del Mandato Imperativo

1.Consideraciones generales

El artículo 201 de la Constitución de 1999 dispone:

“Los diputados o diputadas son representantes del pueblo y de los Estados en su conjunto, no sujetos a mandatos ni instrucciones, sino sólo a su conciencia. Su voto en la Asamblea Nacional es personal.”

Esta disposción hace referencia a la llamada prohibición del mandato imperativo que ha ocupado en el curso de las historia un rol central en las circunstancias que han cambiado la forma del Estado en los países continentales, fundando y legitimando el modo concreto de la representación política democrática en la época moderna[1]. Criticado en nombre  de diversas concepciones democráticas, ha estado inscrito en diversos textos constitucionales, conquistando una estable colocación dentro de los ordenamientos contemporáneos. Con el curso del tiempo esta figura parece haber perdido su sentido, una discusión desequilibrada, animada por los hechos de la política, el transfuguismo de los parlamentarios, forman hoy en día parte del análisis.[2]

2. Evolución de la Prohibición del Mandato Imperativo

No hay una historia lineal del mandato imperativo. Hay en cambio experiencias diversas que interpretar. La historia ha delineado, como en época medieval en la experiencia de los primeros Parlamentos (o Asambleas Constitutivas), la regla era aquella del mandato escrito conferido a quien era llamado a participar en representación de las clases comunidad o parte del territorio, el carácter imperativo de las instrucciones no siempre tuvo un valor determinado. El vínculo al cual se sentía unido el parlamentario era de naturaleza ética, fundado sobre el carácter moral. Si se tienen presentes las condiciones materiales y culturales, además de la estructura orgánica y social de la sociedad feudal, se comprende el vínculo escrito contenido en las cartas de mandato y los límites bajo las cuales actuaban los representantes de los parlamentos. Las instrucciones contenidas en los documentos escritos asumían funciones diversas, por una parte constituían un título de presentación y de otro lado prueba de la legitimación de los representantes.[3]

Se trataba de la respuesta a una de las exigencias estructurales vinculadas al funcionamiento de los Estados constitucionales tal y como estos surgieron  frente al Estado absoluto que les precedió. La relación representativa estaba fundamentada en el modelo de base iusprivatista por el cual el representante recibía un mandato cerrado, lo cual hacía del mismo más un apoderado con instrucciones tasadas y no interpretables que un auténtico representante.[4]

El modelo del mandato imperativo utilizado por ejemplo en los célebres modelos franceses, impedía claramente el ejercicio de una acción representativa digna de tal nombre y llevaba a que las reuniones de las Asambleas absolutas (estamentales) fuesen más una reunión inconexa de delegados, que la auténtica sesión de un órgano unitario. Por otra parte, el conocimiento previo del mandato otorgado a los procuradores permitía a monarcas poco escrupulosos la compulsión (incluso física) sobre el representante.[5]

Las asambleas parlamentarias eran convocadas por el soberano con el único propósito de exigir sanciones o concordar la institución de nuevos tributos o la participación en la guerra, el mandato de los representantes era de hecho vinculado con el objeto determinado que se exigía a la previa asunción del cargo de representante en su relación con la propia comunidad. Pero cuando por razones sociales e históricas relacionadas con el desarrollo de las clases y sobre todo al ampliarse las exigencias financieras y bélicas, el carácter vinculado y predeterminado de las decisiones se fue extinguiendo, con inmediatas repercusiones sobre la naturaleza del mandato y sobre el ámbito del poder en concreto ejercido por los representantes.[6]

3. La prohibición del mandato imperativo en la Constitución de 1999

El artículo 201 de la Constitución de 1999 contiene la prohibición del mandato imperativo en el sentido anteriormente desarrollado.

Los teóricos liberales y los revolucionarios convirtieron la supresión del mandato imperativo en auténtico banderín de enganche de los nuevos tiempos. La justificación no era otra que el surgimiento de un nuevo sujeto: la Nación y es ésta quien, como titular de la soberanía dicta la verdadera voluntad del Estado. Se entiende que no hay una voluntad previa o preconstituida a la de la Nación. Los ahora representantes con su debate, deliberación y votación, contribuyen a configurar la voluntad nacional, pero no en calidad de mandatarios de los intereses concretos de sus electores sino como miembros del Parlamento Nacional, auténtica expresión de la nueva soberanía. La prohibición del mandato imperativo va acompañada de la configuración de los votantes como cuerpo electoral pero cuya voluntad no puede predeterminar en forma absoluta la libre voluntad del representante.[7]

Esta concepción, tienen en el sistema constitucional venezolano tres claros elementos de referencia:

1. “La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta Constitución y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público” (artículo 5)  

2. “Los diputados y diputadas son representantes del pueblo y de los Estados en su conjunto …” (artículo 201)

3. Como consecuencia de lo anterior, la relación representativa que cada diputado como miembros de la Asamblea Nacional tiene, proviene de sus electores, pero en el ejercicio de su función representativa no cabe la imposición de ninguna mediación ni de carácter territorial ni de carácter partidario. De ahí la prohibición del mandato imperativo.

Si bien es cierto que este esquema constitucional responde a las circunstancias existentes en algún momento del liberalismo más clásico. En el cual la prohibición del mandato imperativo desvinculaba al representante de sus votantes o electores, el problema hoy no se produce sólo respecto de éstos sino también respecto de los partidos políticos a los que no sólo pertenecen normalmente los electos sino a través de los cuales deben encauzar sus pretensiones si quieren resultar efectivamente electos.

La soberanía democrática ha de ser continuamente legitimada por medio de elecciones periódicas organizadas fundamentalmente por los partidos y en las que los distintos grupos políticos y de intereses concurren por la mayoría de los votos.[8]

La presencia de los partidos políticos alcanza rango de primer orden en la normativa electoral. Son los partidos quienes seleccionan y presentan a los candidatos, quienes los representan ante la autoridad electoral, quienes financian las campañas electorales, quienes vigilan la limpieza del proceso y, también, quienes deciden el relevante dato del orden de las listas, en el caso de las eelecciones parlamentarias.

Esta posición predomínate de los partidos políticos puede llevar a la idea de una especie de mandato imperativo respecto de sus electos. En este sentido el Tribunal Constitucional español ha expresado que la prohibición del mandato imperativo garantizaba que "...el cese en el cargo público representativo al que se accede en virtud de sufragio no puede depender de una voluntad ajena a la de los electores, y eventualmente a la del elegido."[9]

Es contrario a la Constitución la normativa de una organziación de representación en la que los representantes electos por e voto popular puedan ser privados de sus funciones por una decisión que no emana de los propios electores. Se infirnge el derecho de los ciudadanos a participar en asuntos públicos por medio de sus representantes y también el de los representantes a mantenerse en sus funciones.[10]

Sin embargo, queda por resolver el papel y la importancia de los partidos políticos que concurren a los comicios con un programa electoral, una oferta a los ciudadanos. Hasta qué punto esta oferta vincula a los electos es algo que la jurisprudencia española ha tenido que plantearse, al respecto ha afirmado que “Los Diputados son representantes del pueblo español considerado como unidad, pero el mandato que cada uno de ellos ha obtenido es producto de la voluntad de quienes los eligieron, determinada por la exposición de un programa político jurídicamente lícito (y por tal ha de ser tenido mientras no haya una decisión judicial en contrario) en el que puede haberse incluido de modo tácito o expreso el compromiso de afirmar públicamente que sólo por imperativo legal acatan la Constitución”. “…La fidelidad a este compromiso político, que ninguna relación guarda con la obligación derivada de un supuesto mandato imperativo, ni excluye, obviamente el deber de sujeción a la Constitución que ésta misma impone en su art. 9.1, ni puede ser desconocida ni obstaculizada”.[11]

El Tribunal Constitucional español también ha admitido que la voluntad de los electores nucleada en torno a un programa electoral afectado por una fuerza política durante unos comicios tiene y debe tener relevancia constitucional.[12]

Así, la prohibición del mandato imperativo requiere hoy en día de una reinterpretación que tomen en consideración las características de las realidad política y social actual, que integre a la relación representativa la participación democrática del pueblo.

La exigencia constitucional de democracia dentro de los partidos políticos nos lleva necesariamente  a la exigencia de que su funcionamiento garantice el ejercicio por parte de sus militantes de una actividad política libre e incondicionada. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional español ha considerado además que estamos ante un derecho subjetivo de los afiliados frente al partido[13] , cuya tutela sepuede obtener a través del procedimiento del recurso de amparo en cuanto se refieran al derecho de participación política.[14]

La superación de la idea del mandato imperativo en el ordenamiento constitucional español, permite al representante un mayor margen de movimiento en su actividad política. Sin embargo, el verdadero control del parlamentario desde el punto de vista individual, no lo constituye su votante, es a través de los grupos parlamentarios que los partidos político mantienen una férrea disciplina sobre el comportamiento de los parlamentarios.[15]

La delimitación entre los derechos del parlamentario y las posibilidades de control del partido a través del grupo parlamentario, o de los estatutos del propio partido, genera importantes problemas jurídicos y contradicciones, en España, por ejemplo, algunos partidos políticos mantienen en sus estatutos  la exigencia para sus afiliados de presentar la dimisión de sus cargos en cuanto hayan incurrido en indisciplina con respecto al partido.[16]

Esta disciplina podría encontrar un primer límite en el momento en que se rompe la relación entre el grupo y el diputado, es decir cuando éste abandona o es expulsado de su grupo, ya que entonces tendrá plena disposición de su escaño, no pudiendo exigírsele la renuncia al escaño por la ruptura con el grupo. Ello ha sido calificado como contrapeso a la todopoderosa presencia de los grupos parlamentarios y garantía de la autonomía individual de los diputados.[17]

Tal prohibición ha sido explicada por el Tribunal Constitucional español a partir de la relación representativa entre los ciudadanos y los representantes y en el ejercicio del derecho de participación política del artículo 23 de la Constitución española. El Tribunal Constitucional partiendo de la doctrina clásica de la representación política afirma que el representante lo es de todo los ciudadanos y no sólo de los que le votaron.[18] Dado que a través de la representación los ciudadanos participan en los poderes públicos como reconoce el artículo 23 de la Constitución española, ese derecho puede ser vulnerado cuando se priva al representante de su cargo.[19]De esta forma el Tribunal Constitucional español niega la capacidad de intervención de los partidos políticos en la relación representantes- ciudadanos, en el sentido de no depender su permanencia en el cargo de los partidos político.[20]

El Tribunal Constitucional español basa su razonamiento en el principio del Estado democrático de Derecho (art. 1.1 CE) y de su presupuesto lógico, la soberanía popular, y en la idea de representación como instrumento de los ciudadanos para participar en los asuntos públicos. Sin embargo, queda por resolver si los partidos deberían actuar como garantes de la representatividad que ayudaron a formar. Esta situación se relaciona con el problema de los denominados “tránsfugas”, dada la alteración que tales prácticas pueden provocar en las mayorías surgidas en las consultas electorales.[21]

Las prácticas transfuguistas  provocan una importante perturbación en el funcionamiento interno de las Cámaras y, en ese contexto, los reglamentos parlamentarios de algunas Comunidades Autónomas han reaccionado frente a los traspasos de grupo. Estas medidas tienen como límite la titularidad del cargo en los Parlamentarios. Dentro de este límite, por un lado, son disuasorias de las prácticas transfuguistas y, por otro, en el caso de que éstas se produzcan, pretenden favorecer el buen funcionamiento de las cámaras y, en especial, la organización en los grupos parlamentarios.

Los grupos parlamentarios como instancias intermedias entre el representante y el electorado, tiene intereses propios, no necesariamente coincidentes con ninguno de los otros dos elementos, y son justamente esos intereses los que producen la disfuncionalidad entre el grupo parlamentario y el representante, pudiendo llevar a la exigencia de dimisión.[22]

4. Ley de Reforma de la Ley de Partidos Políticos y Manifestaciones Públicas

La Reforma de la Ley de Partidos Políticos y Manifestaciones Públicas establece como sanción a los parlamentarios que voten en contra de su grupo parlamentario la suspensión en las funciones parlamentarias o su inhabilitación (artículo 31), esto es, la pérdida del escaño para el parlamentario de que se trate.

Esta disposición vulnera la prohibición del mandato imperativo prevista en el artículo 201 de la Constitución de 1999. Los parlametario son representantes del pueblo en su conjunto, electos por votaciones directas de primer grado, “ no sujetos a mandatos,  ni instrucciones, sino sólo a su conciencia”. Las medidas disciplinarias que pudieran imponerse por los traspasos de grupos parlamentarios o por contradecir la votación del partido al cual pertenecen  encuentra como límite la pérdida del cargo de parlamentario (inhabilitación o suspensión)

Con esta disposición también se vulnera el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes y de éstos a ejercer el cargo legítimamente obtenido.

Es una realidad del Parlamento el problema de los denominados “transfugas” dada la alteración que tales prácticas pueden provocar en las mayorías surgidas en las consultas electorales.[23]

A pesar de los problemas que ocasionan las as prácticas transfuguistas al funcionamiento interno de la Cámara. Las medidas disciplinarias que se tomen a fin de castigar dichas prácticas, tienen como límite la titularidad del cargo en los Parlamentarios. El cargo de Parlamentario sólo puede perderse por voluntad de los propios electores, en el caso del referendo revocatorio (artículo 72 de la Constitución de 1999) o por causas inherentes al propio parlamentario (renuncia, muerte).

La inconstitucionalidad de este tipo de  medida no parece ya puesta en duda por ningún sector de la doctrina, lo que no deja al partido político otra solución que la expulsión del parlamentario. Pero tampoco esa sanción puede imponerse al indisciplinado sin un procedimiento sancionador que se lleve a cabo con todas las garantías del debido proceso.

Las medidas disciplinarias que pudieran imponerse por los traspasos de grupos parlamentarios o por contradecir la votación del partido al cual pertenecen  encuentra como límite la pérdida del cargo de parlamentario, en virtud de ser éstps represenatntes del pueblo “en su conjunto”.

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[1] AZZARITI Gaetano, Cittadini, partiti e gruppi parlamentari: esiste ancora il divieto di mandato imperativo, p.1

[2] AZZARITI Gaetano, Cittadini, partiti e gruppi parlamentari: esiste ancora il divieto di mandato imperativo, p.1

[3] AZZARITI Gaetano, Cittadini, partiti e gruppi parlamentari: esiste ancora il divieto di mandato imperativo, p.2

[4] ALBA Navarro Manuel, Manuel Alba Navarro, Sinopsis artículo 67 Constitución española, p.3

[5] ALBA Navarro Manuel, Manuel Alba Navarro, Sinopsis artículo 67 Constitución española, p.3

[6] AZZARITI Gaetano, Cittadini, partiti e gruppi parlamentari: esiste ancora il divieto di mandato imperativo, p.2

[7] ALBA Navarro Manuel, Manuel Alba Navarro, Sinopsis artículo 67 Constitución española, p.1

[8] SCHNEIDER Hans Peter, Democracia y Constitución, p.253

[9] S/TCE/5/1983(reiterada, entre otras en S/TCE/20/1983; 28/1983; 29/1983 y 167/199)

[10] S/TCE/20/1983

[11] S/TCE/119/1990

[12] S/TCE/27/2000

[13] S/TCE/56/95 Ello por la naturaleza del derecho de asociación de la que participa el partido político, del que sólo es una especificidad, pero no un derecho diferente

[14] S/TCE/56/95 Ello por la naturaleza del derecho de asociación de la que participa el partido político, del que sólo es una especificidad, pero no un derecho diferente

[15] BALAGUER María Luisa, La Relación entre los Grupos Parlamentarios y los Partidos Políticos en el Ordenamiento Jurídico Constitucional Español, p.43

[16] BALAGUER María Luisa, La Relación entre los Grupos Parlamentarios y los Partidos Políticos en el Ordenamiento Jurídico Constitucional Español, p.43

[17] LARIOS Paterna M. Jesús, Régimen Jurídico del Cambio del Grupo Parlamentario en las Cámaras Legislativas del Estado español , p.102

[18] S/TCE/10/1983/ F.J 2

[19] S/TCE/10/1983/F.J 2

[20] S/TCE/5/1983/F. J 4

[21] BASTIDA F, Derecho de Participación a través de representantes y función constitucional , F., REDC, n. 21, 1987

[22] BALAGUER María Luisa, La Relación entre los Grupos Parlamentarios y los Partidos Políticos en el Ordenamiento Jurídico Constitucional Español, p.46

[23] BASTIDA F, Derecho de Participación a través de representantes y función constitucional , F., REDC, n. 21, 1987